MAGAZÍN EGOVERNMENT 1/2021

OTEVŘENÉ FORMÁLNÍ NORMY: FLEXIBILNÍ NÁSTROJ STANDARDIZACE

Orgány veřejné správy pracují při výkonu svých agend s velkým množstvím dat. Kromě primárního využití pro činnosti předvídané zákonem však jejich data mohou být sekundárně využita kýmkoli dalším pro libovolné zákonné účely. Tato data totiž představují značný potenciál, a to jak společenský, například v podobě zajištění efektivnější kontroly veřejné správy nebo participace občanů na věcech veřejných, tak ekonomický, zejména v podobě otevírání možností pro vznik nových služeb a produktů. Právě to je pak hlavním principem právní úpravy informací veřejného sektoru, kterou nalezneme v zákoně č. 106/1999 Sb. Ten je vystavěn na principu publicity veřejné správy a umožňuje povinným subjektům, aby zveřejňovaly jakékoli informace^[1], s výhradou těch, o kterých zákon specificky uvádí, že jejich zveřejnění není možné.^[2]

Pro efektivní vytváření služeb pracujících s daty veřejného sektoru je nezbytné, aby data byla poskytována v takové podobě, která maximálně usnadní následnou práci s nimi. Když přeskočíme nezbytné podmínky, jako že data musí být zveřejněná online a bez přidaných právních překážek, zcela zásadním požadavkem je technická interoperabilita. Bez ní je totiž jen velice obtížné propojovat data z různých zdrojů, kvůli čemuž se ztrácí značná část již zmiňovaného potenciálu poskytovaných dat. Obzvlášť významně se tento problém projevuje tehdy, když typově totožnou datovou sadu publikuje větší množství různých institucí. Typickým příkladem takové situace jsou data z úředních desek, protože v zásadě každý povinný subjekt musí publikovat svoji úřední desku online. Mezi další podobné situace patří například seznamy volných pracovních míst, případně seznamy zájmových bodů v obcích, jako jsou parkoviště (a jejich zaplněnost), umístění kontejnerů na tříděný odpad (a data jejich svozů) nebo turistické cíle (a detaily k nim). Můžeme si snadno představit službu, která bude agregovat všechny úřední desky z celé republiky. Pokud ale každý povinný subjekt bude svoje informace z úředních desek poskytovat, byť jen maličko, odlišně, například rozdílně označí položky v databázi, nebo bude pracovat s rozdílnými číselníky, je jakákoli interoperabilita výrazně ztížena. Tvůrce takové agregované služby by pak musel vynaložit značné úsilí a náklady na to, aby roztříštěný způsob publikace ve své službě sjednotil, místo toho, aby se zaměřil na nové užitečné funkcionality. Aby se podobným situacím předcházelo, obsahuje zákon č. 106/1999 Sb. koncept tzv. „otevřených formálních norem“.

Otevřená formální norma (dále „OFN“) je v zákoně definována v § 3 odst. 9 jako „pravidlo, které bylo vydáno písemně a obsahuje specifikace požadavků na zajištění schopnosti různých programových vybavení vzájemně si poskytovat služby a efektivně spolupracovat“. Tato textace představuje trochu rozpracovanější verzi definice OFN, která se vyskytuje ve směrnici 2013/37/EU^[3] a zní: „Norma, která byla písemně stanovena a obsahuje specifikace požadavků na zajištění interoperability softwaru“. Evropský zákonodárce si totiž uvědomoval nezbytnost zajištění technické standardizace poskytovaných informací, bez které by šlo jen o prázdnou snahu bez reálného výsledku. Zároveň se však projevila racionální obava, že není možné na evropské úrovni normovat každý detailní standard různých typů informací. Kromě toho bylo nezbytné zachovat technologickou neutralitu předpisu a vzít v potaz probíhající technologický vývoj. Výsledkem je tak definice OFN, jež je na první pohled poměrně nejasná.

OFN ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. je písemně stanovené pravidlo či specifikace, která může poměrně přesně určit konkrétní technický způsob, jakým mají být určité informace poskytovány, včetně detailního popisu sémantické struktury poskytovaných dat. Zároveň není nutné, aby se jednalo o právní předpis. Zákon ani nijak nepředepisuje, kdo může OFN vydávat. Obecně se však předpokládá, že OFN budou publikovat instituce, které mají v dané oblasti určitou autoritu, byť striktně vzato ne nutně formálně stanovenou. Jako příklad je tak možné uvést standardizační organizace vydávající ISO normy, případně instituce, do jejichž působnosti dané typové informace věcně patří. V České republice začala systematická příprava OFN na půdě Ministerstva vnitra, konkrétně v rámci odboru hlavního architekta eGovernmentu a kanceláře národního koordinátora otevřených dat. V současné době jsou hotové OFN například pro data z registru práv a povinností, data o turistických cílech a data o aktualitách. Na dalších OFN, včetně té pro úřední desky, se pracuje.^[4]

Zákon č. 106/1999 Sb. ve svém § 4b odst. 1 stanoví povinnosti, které musí každý povinný subjekt splnit, pokud poskytuje informace zveřejněním, tedy rovněž v případě, kdy publikuje data online a jako otevřená data. Nezáleží, zda ke zveřejňování dochází na základě právní povinnosti, nebo na základě dobrovolného uvážení povinného subjektu. § 4b odst. 1 kromě požadavků na publikaci metadat, otevřenost a strojovou čitelnost formátu poskytované informace rovněž uvádí, že „formát i metadata by měly co nejvíce splňovat otevřené formální normy“. Jedná se o poměrně měkkou formulaci, kterou je však vzhledem k obecným zásadám dobré správy a publicity veřejné správy, stejně jako vzhledem ke standardizačnímu účelu této právní úpravy, nezbytné interpretovat tak, že pokud existuje OFN k informaci, kterou povinný subjekt zveřejňuje, má povinnost se jí řídit a při přípravě publikace dat ji zohlednit. Tato interpretace navíc odpovídá rovněž posunu k většímu důrazu na dodržování OFN, který je možné sledovat v textaci nové evropské směrnice o otevřených datech (č. 2019/1024) a jejího implementačního návrhu, který v aktuální verzi výslovně zakládá povinnost dodržovat existující OFN. Ačkoli zákon č. 106/1999 Sb. nezavádí žádné přímé sankce pro případy, kdy by povinný subjekt při publikaci dat nedodržel existující OFN, je nezbytné vzít v úvahu, že existence OFN má za cíl standardizaci a lepší interoperabilitu existujících publikovaných dat. Pokud povinný subjekt zveřejní data bez přihlédnutí k OFN, podrývá tento cíl a investice vynaložené na zveřejnění dat a jejich následnou opravu budou spadat do kategorie nehospodárného nakládání s veřejnými prostředky.

OFN představují zatím spíše opomíjený, ale do budoucna zásadní prostředek pro zajištění standardizace poskytovaných informací veřejného sektoru a tím i zvýšení jejich kvality, interoperability a využitelnosti. Pro efektivní rozvoj v oblasti informací veřejného sektoru a zajištění jejich další využitelnosti je nezbytné, aby povinné subjekty jejich existenci lépe reflektovaly a přispěly tak ke kvalitnějšímu datovému prostředí české veřejné správy.

JUDr. MgA. Jakub Míšek, Ph.D.

Tento článek vznikl v rámci projektu „Rozvoj datových politik v oblasti zlepšování kvality a interoperability dat veřejné správy“ OPZ č. CZ.03.4.74/0.0/0.0/15_025/0013983, který zastřešuje odbor hlavního architekta eGovernmentu Ministerstva vnitra ČR.

^[1] Ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. se informacemi obecně rozumí jakýkoli obsah na jakémkoli nosiči, tedy včetně dat. Definice je tak v rozporu s většinou teoretických přístupů k informační vědě (srovnej např. Floridi, L. Information: a very short introduction. Oxford; New York: Oxford University Press, 2010. Very short introductions 225), je však nezbytné s ní v tomto smyslu pracovat.

^[2] Viz § 5 odst. 6 zákona č. 106/1999 Sb.

^[3] Tato směrnice provedla novelizaci tzv. PSI směrnice 2003/98/ES, která tvoří evropský základ pro opětovné užití informací veřejného sektoru.

^[4] Více informací viz online: https://data.gov.cz/ofn/.

EG - 1/2021